座談会「土砂災害の解消を目指して―平成16年の災害を振り返って―」（２）
德田宮津市長　私の方から，さっき「広報誌みやづ」をお配りしましたけれども，この４ページに台風23号の被害の，あるいはその取り組みの状況等をまとめておりますので，これも見ていただいたらと思います。
　今回の雨は，宮津市にとっては異常な，これまでにないような雨でした。土砂災害の箇所に一番近い雨量計では，24時間で298mm。24時間といっても，20日午前３時から23時までの20時間で298mm。その中で，13時から18時までの５時間に203mm，そのうちの３時間，14時から17時には，時間雨量が48mm，50mm，45mmと３時間続き，この３時間で143mmの非常に集中的な豪雨がありました。
　宮津市は，海と山と近接しており，河川も流路延長が比較的短いということは，洪水の到達時間が短い，長時間にたくさん降るということよりも，強い雨が降るというのが災害の原因になると思っています。そういう意味におきまして，１時間に48mm，50mm，45mmの雨が３時間続いたということで，これがまず雨量については経験したことのない雨であったことです。また，あわせて，後とも関係するわけですが，風も非常に強くて，最大瞬間風速で46.8mというような強い風も吹きました。
　災害に対する対応は，８時25分に警報の発令と同時に警戒本部を設置いたしました。台風情報等，聴取しており，その中で相当の雨が予想されるとのことでしたので，11時ごろから防災行政無線と市の広報車４台を回しまして，台風情報を各戸に何とか届くように伝達しました。その中では，河川の氾濫等についての警戒を呼びかけました。その後，14時15分に京都府から，雨量が土砂災害警戒基準を超えたという通報，ファックスがあり，これを受け，行政無線とか広報車，さらには各自治会長に電話でもって避難の呼びかけを行いました。
　ところが，先ほど申し上げた強い雨と風で，自治会長の意見として，河川の増水もあり，風も強いというようなことから，今，避難を呼びかけると，かえって危険だというような意見が多く出されたので，半分ほど行きわたったところで，そうした自治会長を通じての連絡は打ち切りました。その後，15時に災害対策本部に移行しまして，全員態勢で警戒に当たりました。17時ごろになり，滝馬地区の４つの渓流で土石流が発生して，32戸が被災いたしました。土石流にのまれたという通報を受けたわけです。

配布資料（広報誌みやづ）より抜粋
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　ところが，そこで，救出等に行くべしということであったわけですが，残念ながら，もう河川の氾濫等が進んでおり，車がそこまで行けない。救出が急がれたわけですが，どうすることもできなかったという状況でした。これは非常に残念なことでしたけれども，やむを得なかったと思っています。
　それから，19時ごろになって，ようやく水も引きかけたので，消防団，市の職員，警察等が現地に向かいました。第１陣が19時ごろにようやく現地にたどりつきました。しかし，なかなか手に負えないという状況でしたので，陸上自衛隊や警察の機動隊からの応援もお願いして，翌朝にかけて救出作業を行いました。倒壊家屋のうち，２棟に４名の方が閉じ込められており，２名は何とか救出ができました。しかし，２名については遺体で見つかりました。
　ここでの教訓と言いますか，反省点は，やはり防災にかかわる情報伝達がなかなか届かなかった。防災行政無線とか広報車等で広報したわけですが，結局，雨も強い，風も強いということで，全然家の中では聞こえなかったことを後からお聞きしたわけで，こうしたことに対する今後の情報伝達をどうするかということです。
　それから，避難誘導では，いわゆる住民自らの防災意識というものが不十分です。この辺の意識の向上を図らないといけない。それと同時に，避難誘導について，市役所としての態勢，あるいは各行政機関との連絡調整等のものも含めた態勢整備，この辺が非常に重要だという認識をさせられました。
　それから，その避難誘導の中では，いわゆる災害弱者，障害のある人とかお年寄りという，なかなか自分では行動しにくい人もおられるので，この人たちへの対応。これは，隣近所で守ってもらうということが第一義的な問題だと思っていますが，そういう今後の対応というものを何とか充実・拡充していかなければという教訓を得ました。
　それから，もう１つは，先ほど異常な気象状況と申し上げましたが，これは日本だけでない，世界で取り組むべきで，地球規模でのこうしたことへの取り組みが大事です。地球温暖化が異常気象の最大の原因だということも言われています。ところが，我々自身もそうですが，そうした地球温暖化がもたらす危険というものについて，認識が非常に薄いということは否めないと思います。そういうことについては，COP３の京都議定書もこの２月に発効しましたが，世界にはこれを批准していない国もあるわけです。よそごとのように言わずに，みずからのこととして，この辺についての真剣な対応が求められる。日本もそういう面で主導的な役割を果たしてもらいたいと思います。

古賀対策官　これから議論するソフト対策の前提となる雨の降り方の傾向はどうなるんでしょうか。

近藤部長　全国的な最近の傾向は，例えば時間雨量50mm以上の年平均発生回数は，昭和51年から60年までは209回，昭和61年から平成７年までは234回。それから，平成８年から15年ですと271回です。それが昨年は470回になっています。同じように時間雨量100mm以上は，同様に2.2回，2.3回，それから，最近の10年間は特に多くて，4.8回です。多い年ですと，平成11年は10回記録，昨年は７回。いずれにしましても，増加しています。
　地球温暖化によって大体この100年間に１℃近く温度が上昇している。産業革命から始まり，最近の化石燃料の使用量がどんどんふえている。そういう地球温暖化の原因と言われているCO2だとかフロンだとか，そういった物質が増加することによって温暖化が促進されています。多分そういうことが影響して，今後も短期集中の雨がさらに増えると予測されています。
　今年も前半，渇水と言われていましたが，渇水と洪水が繰り返す，あるいはその程度の割合が大きくなるのではないかということが言われています。


■避難勧告発令のタイミング
古賀対策官　災害を踏まえた教訓的なお話を伺いました。例えば避難勧告の発令のタイミングの話，情報伝達のあり方，日頃からの情報提供のあり方，災害時要援護者対応とか集落の孤立化の話，多くの課題が出てきました。その中で，まず避難勧告発令のタイミングについて，少し深めていきたいと思います。災害対策基本法第60条に基づいて，災害が発生し，また発生する恐れがある場合は避難勧告を市町村長さんは出すことができる。また，急を要する場合は避難指示を出すことができるわけで，市町村長は極めて責任ある立場に立っていらっしゃるわけです。
　昨年，人的・家屋被害が発生した199カ所に対して，避難勧告が出た割合が23％，45カ所。そのうち，災害発生前にどれぐらい避難勧告が出ているのかというと，56％。そうしますと，災害発生前に避難勧告が出た割合というのは13％になります。非常に低い状況にあります。
　非常にうまくいったケースもあります。愛媛県の立川というところで，事前に避難勧告が出て，災害が発生する前に避難がすべて完了して人的被害は出なかった。市町村長さんの立場から避難勧告が出しにくい理由とか苦労話，そのあたりをお話いただきたいと思います。
　それから，災害前に避難勧告を出されているところがあります。大野原町と美山町ですが，例えばどういう具体的な基準に基づいて出されたのか，そのあたりもあわせてお願いします。

馬場栃尾市長　前回の災害だけに限定すると，どちらかというと水，氾濫に対する避難勧告の方が強くて，土砂に対する勧告ということになると，保全対象が点在しており，そこだけ避難勧告を出すというケースは，なかなかできなくて，集落単位で出すものですから，そういう意味で，出せないことはないんですが，そのタイミングが非常に難しい気がします。
　洪水の予測は，雨量が川の上流でどの程度だということがある程度わかるので，安全な場所への避難勧告は，そんなに難しいことではないが，土砂災害の場合は，どこで土砂が崩壊するとかの予測が難しい。そんなことで，なかなか出しにくい。避難基準というのをどういう形でつくればいいのか。行政が全部集落を回って，それを確認するということは，なかなか物理的に難しい，自己責任というか，土砂災害の前兆，例えば，異常な音がするとか，水が濁ってきたというようなことである程度判断して欲しいと思います。１名の犠牲者を出してしまったのですが，それは耳の不自由なおじいさんが，家の中にいれば何の災害にも遭わなかったのに，たまたま心配で外に出ていったら土砂が崩れて，家と家の間に挟まれた。もし耳が不自由でなければ，おかしい音がするなと，自分で避難したかもしれません。そういうことで土砂災害の避難勧告というのはタイミングが難しいという思いがしております。

有塚美山町長　タイミングの問題では，全く同じ意見です。河川の氾濫は，目の前の増水はわかりますが，谷川の砂防河川が危ないという判断は非常に難しいと思います。雨量から土砂災害の危険性を判断するのは，我々素人では非常に難しいので，雨の降り方とかで判断しました。
　設備としては，各戸に防災無線がついています。それから，そのほかに屋外に14カ所，防災の屋外用があるので，皆さんが，朝６時前後で家にいる時間帯で，殆どの方はその情報は聞けたと思っています。ただ，残念なことに，１人の死者と行方不明者が１名でました。未だに行方不明のままであり，もうすぐ１年になりますが，まだわかりません。
　お二人とも避難はされました。避難されてから様子を見に行って被害に遭ったという方です。そうなると，後から思ったのですが，余りにも早く避難勧告を出すとそういうことになるのかなと。大丈夫だ，大丈夫だと思って出かけていくのかなと。こんなことを思うと，いつ出したらいいか，判断に非常に苦しみます。
　避難する場合，高台の場所に避難しなければだめだということになると，高台にあるのは，小学校が非常に多い。小学校になると，役場が鍵とかを管理していない。教育委員会並びに学校の先生が管理しているために，その連絡でちょっと戸惑ったということがあって，皆さん，校庭のところでうろうろしている間に，やっと学校の先生と連絡がとれて校舎の中へ入っていただいたという不手際も中にはありました。そういう公共施設の管理とか，そういうものをどうするかというのは，これからの課題だろうと思っています。

平野大野原町長　私の方は，県の情報をもとにして避難勧告を出すか出さないかという，大きいもとはそこに置いています。それと，消防団とかが巡回しておりますので，その情報によって避難勧告を出す。それは，山間部を中心に出しています。
　一番心配なのは，讃岐ではため池が非常に多いことです。ため池が決壊したらどうなるかと。ため池の警戒を，ため池を管理している人と消防団が行い，もし危なくなったら，その下流部に避難勧告を出した上に，個々に電話連絡して避難してもらうことになったんです。
　ただ，そういうふうにしているにもかかわらず，わしはどうなってもいいんだ。もう年とっているし，よそへは行かんぞと頑固な人がおるので，そんなことではいかんと消防団が行って，無理やりお年寄りを連れてきて救出した後に家が流されたのでよかったのですが，その対応が遅かったら，消防の人が災害に遭う。その災害に一緒に遭わないかという心配も非常にします。特に，河川より池の方がなかなか注意しなきゃいかんなと思っているところです。

尾上宮川村長　タイミングと言いますと，土石流やがけ崩れを予測するのは非常に困難だと思います。私たちも現地からの情報が入ってきて，最初に２つの集落に避難勧告を出しました。そこから全村的に広がってきたわけですけれども，やはり現地の対策班からの情報が入ってくるのがやや遅れ気味です。起こってから，非常に大変になってきたという段階から入ってきて，じゃ，避難勧告出さなあかんねということで出しているというのが実態です。ですので，これからも機械的に，空振りでもいいから出していかざるを得ないだろうと。その中で怖いのは，住民の皆さんからは，役場はしょっちゅう避難勧告を出すけれども，ちっともえらいことないやないか。大変なことになっていないということが度重なってくると，ある程度慣れてきて，今度はもう動かんぞというようなことが出てこないかという懸念が少しあるわけですけれども，私どもとしては，やはりそれは空振りでもいいから出し続けていかねばならないだろうと。それが空振りだったとしても，それはそれで安全であったということで，納得してもらわざるを得ないのではないかと考えています。

德田宮津市長　宮津市では，昨年７月に土砂災害の危険に対する防災マップを作りました。１枚に入りませんので10枚に分けて，この中に土石流，急傾斜地，地すべり，全部で390カ所を図示しております。あわせて，非常持ち出しはこんなものを用意してくださいとか，ついでに地震の心得10カ条とか，困ったときの連絡先とかを一つの防災マップにして，各戸配布いたしました。これをまず市民の皆さんに十分認識してもらう。ここは，危険だという認識をしてもらうと同時に，災害のときにはこれを参考にして，自主的な避難というのを考えてくれという意味のものを出したわけです。ところが，土砂災害に対する経験がないので，そういう危機意識を持って市民には見てもらっていないというのが後からわかりました。そういうようなことがありました。
　防災マップに示す土砂災害危険箇所・地域の注意喚起，危険を感じた場合の自主避難の呼びかけというのをやっておるわけです。ところが，なかなか効き目がなかったということが一つの反省点になります。
　昨年，京都府で，土砂災害監視システムが構築されました。これは，宮津市390カ所の区域に４カ所の雨量観測所がありますが，それぞれの雨量の状況から，土砂災害の危険に対する情報というものをファックスで流すということになっていて，14時15分でしたか，ファックスでそういう警戒情報は流れてきていました。
　ところが，４つの雨量観測地点で390カ所をどういうふうに区分するかという問題があります。危険だから，あるいは警戒すべしという情報をまともに受けて，すぐ避難勧告するというには，ちょっと行政としては取り組みにくいと。というのは，現実にそれによって危ないところもあるでしょうし，比較的危険でもないというところもあるので，この辺の危険度の振り分けと言いますか，ランクづけと言いますか，もう少しこの辺がやってもらえないかなという思いがしております。
　ですから，今，作成中の避難マニュアルはどういうものかと言いますと，１つは，河川の増水による氾濫に対する避難マニュアル。それから，土石流，土砂災害に対して。もう一つは，地震の津波による避難態勢をどういう風にするかということで，作りつつある。
　その中でも，土砂災害については，一律ではなくて，もう少し精度を高めてもらえないか。そうでないと，その都度避難勧告を出しているのでは，とてもではないが，責任を持ってそれを出すというのにちょっと躊躇するということです。
　しかし，そうかと言って，土質調査から渓流の堆積状況とかを全部把握するということになると大変なので，とりあえず現地踏査ぐらいはして，せめて２段階，３段階のランク付けをしてもらえれば，また市の方で分析して，躊躇なく避難勧告ができるのかなと思っています。

近藤部長　土砂災害に対する避難勧告等の判断の難しさ，土砂災害に向けて，客観性のある判断が非常に難しいというお話がありました。去年の災害を受けて，内閣府が全国の市町村に対してアンケート調査をした結果，地域防災計画に避難勧告に関して，８割以上の市町村で記載されていました。それは，洪水氾濫も土砂災害もあるけれども，抽象的表現であり，例えば土砂災害ですと，土砂災害が発生した，もしくはその恐れが高まったときには避難勧告を始めろとなっているわけで，それではなかなか市町村長さんは判断できないわけです。反対に客観的な基準を示されているのは１割ぐらいでしたか。それは，雨量が何mmを超した場合の基準雨量で警戒避難の判断を定めています。県との連携施策の中で，都道府県の方で示された雨量を市町村が地域防災計画書等に記載しています。
　それぞれの場所ごとに，このぐらいの雨になったらここは崩れます，その次はここが崩れますと，そこまでは無理なわけで，過去のデータを解析して，多分どこかで崩れるであろうというような基準雨量を決めています。例えば大野原町長さんの管内ですが，この周辺は，今回の災害で殆ど全ての渓流で土石流が発生しています。ふだんは雨が少なくて，こんな経験は過去になかったわけでしょうけれども，一旦ものすごい雨が降りますと，どこが崩れてもおかしくないわけであり，このように全部出ている場合もあります。１カ所ごとの危険度を判定するのは，まだ今でもなかなか難しい。というのは，斜面の内部の問題ですので，その変化を予測するというのは難しい。今は，雨の降り方，雨の度合いでもって，ほとんどの県が市町村に情報提供するシステムができています。雨量情報については30県以上で，どのぐらいの雨になると危ないという情報は11の県でインターネット等で絶えず表示するシステムができつつあります。
　今年度から，順次都道府県の砂防部局と地方気象台が共同して，土砂災害警戒情報を提供することになりました。お互いに知恵を出し合って，精度のいい情報を皆さんに提供しようと検討を重ねてきました。今後も続けていきます。
　特に，降雨予測は，気象庁を中心に精度が上がりつつあります。ですから，１時間先，２時間先の降雨予測を入れ込んで，警戒避難に役立てることによって精度が上がります。あるいは，空振りを少しでも減らすことができます。これが順調に行きますと，大雨洪水警報と同等の土砂災害警報が出される。これが出されますと，従来と同じように，土砂災害についても，報道機関等を通じて，幅広く住民に情報提供されることになり，警戒避難に対する意識向上に非常に役立つのではないかと思っています。
　なお，基準雨量を設定並びに運用する際に，これからは住民の方も参画してもらって，その基準雨量をよく理解してもらうことが大切だと思います。

德田宮津市長　避難マニュアルをつくる際，当然地元へおろして自治会長単位で説明し，避難場所も含めて意見を聞いていくつもりです。
　もう一つは，異常を関知するというのは，住民の方が一番早いかなと思っていまして，「広報誌みやづ」でも年に１回ぐらい，防災にかかわる広報をしていますが，その中に，渓流が急に濁ってきたとか，あるいは途中で水がとまったというような異常を感じたときは，すぐに知らせてくれというＰＲも含めて，とにかく自分たちが危険を感じたときには避難するという意識，これがまず最初かなと思っています。

近藤部長　地域の異常を知るのは，住民の方が早いのは確かにそうだと思います。そのためには，うちの裏山から水が噴き出しているとか，近くの道路ののり面が崩れたとか，あるいはうちの近くの沢の水の出方が変だとか，そういう前兆現象を住民の方々から，あるいは区長さんから，役場に，あるいは県の土木事務所にダイレクトに情報を出していただき，そしてそれがまた市町村長さんのところへ入り，警戒避難のための判断材料にしていただく。あるいは，県の方から市町村の方に，基準雨量から見ても非常に危ない状況になっている，警戒避難をとっていただくようなアドバイスを出す。このように住民側と行政側が相互に情報交換する土砂災害情報相互通報システム整備事業を行って市町村を支援しています。
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